Grondbeleid

Het grondbeleid en de grondexploitatie hebben een belangrijke invloed op -en samenhang met- de realisatie van de andere beleidsprogramma's van een gemeente. Daarnaast hebben het grondbeleid en de grondexploitatie een grote financiële impact op de algehele financiële huishouding van de gemeente. De eventuele financiële kansen en risico's zijn van belang voor de algemene financiële en reservepositie van de gemeente.

In deze paragraaf komen de achtergronden en algemene randvoorwaarden, aandachtspunten, uitgangspunten, kanttekeningen en risico’s van het grondbeleid en de grondexploitaties van de gemeente Nuenen c.a. aan de orde.

De basis voor het huidige gemeentelijke grondbeleid en de grondexploitaties zijn de Nota Grondbeleid 2005-2012, de Nota Grondbeleid 2012-2018 en de Nota Grondbeleid 2019-2023. Daarnaast zijn de raadsbesluiten van “Ruimtebalans naar Masterplan” en “Prioritering projecten en grondexploitatie” uit 2005 relevant geweest voor (een groot deel van) de huidige grondexploitaties. Ook zijn vanaf 2006 tot en met heden diverse raadsbesluiten genomen (herijkingen grondexploitaties, jaarrekeningen, begrotingen, risicoanalyses, etc.), die van invloed zijn op de huidige actuele stand van het grondbeleid en de grondexploitaties.

In de Kadernota 2012 is vastgelegd om jaarlijks bij het opstellen van de jaarrekening de grondexploitaties te herzien. Ingeval sprake is van grote tussentijdse wijzigingen wordt de raad hierover separaat geïnformeerd c.q. wordt een voorstel met begrotingswijziging voorgelegd.

Sinds 2017 rapporteren we op een andere wijze over de projecten. Ten opzichte van de bij de jaarrekening herziene en vastgestelde exploitaties rapporteren we meerdere keren per jaar aan de raad op hoofdlijnen over de voortgang, de afwijkingen van grondexploitaties en de ontwikkelingen ten aanzien van de risico's.

Bij de begroting 2021 zijn de grondexploitaties niet herzien ten opzichte van de grondexploitaties behorende bij de jaarrekening 2019.

De meest recente raadsbesluiten zijn:

• Raadsbesluit juli 2019 "vaststelling Nota Grondbeleid 2019-2023";
• Raadsbesluit oktober 2019: "vaststelling subsidieverordening Sociale Volkshuisvesting 2019";
• Raadsbesluit november 2019 “vaststelling begroting 2020-2023”;
• Raadsbesluit december 2019 "Kader grondprijzen en exploitatiebijdragen 2020";
• Raadsbesluit juli 2020 ”vaststelling jaarrekening 2019”;
• Raadsbesluit juli 2020 "vaststelling jaarrapportages grondexploitaties".

De bestedingsplannen voor de bestemmingsreserves bovenwijkse voorzieningen, sociale volkshuisvesting, parkmanagement en groen voor rood zijn gereed en worden periodiek (parallel met de begroting en jaarrekening) geactualiseerd. Een van de herzieningen als gevolg van de gewijzigde voorschriften van het BBV betreft de "voeding" en waardering van de (gerealiseerde) voorzieningen in deze bestemmingsreserves. Te zijner tijd wordt u een financiële verordening voorgelegd, waarin de toerekening van bovenwijkse voorzieningen aan (actieve) grondexploitaties is opgenomen.

Voor de stand en prognose van deze bestemmingsreserves wordt verwezen naar de betreffende toelichting op de bestemmingsreserves in deze begroting.

 

Bovenwijkse voorzieningen
Met de stortingen (vanuit de diverse projecten) en rente groeit de reserve in de komende jaren. De bestedingen van deze bestemmingsreserve zijn de investeringen om de bovenwijkse voorzieningen, welke volgen en “veroorzaakt” worden door de uitvoering van de (woningbouw)projecten, te kunnen realiseren. De belangrijkste investering, die in de afgelopen jaren in dit kader is gerealiseerd, is de aanpassing en realisatie van de HOV2 - Europalaan. De komende jaren wordt vooral geïnvesteerd in waterverbindingen en verkeersplannen/mobiliteit.

 

Sociale volkshuisvesting
Met de stortingen (vanuit de diverse projecten) en rente groeit de reserve in de komende jaren. De bestedingen van deze bestemmingsreserve zijn projecten waarin sociale woningbouw(huur) wordt gerealiseerd en die een (financiële) bijdrage nodig hebben voor de haalbaarheid van de ontwikkeling. Deze reserve stimuleert de realisatie van sociale huurwoningen. In 2019 is de 'Subsidieverordening sociale volkshuisvesting 2019' door de raad vastgesteld. Private partijen die een sociale huurwoning toevoegen aan de voorraad kunnen een aanvraag indienen voor een subsidie (afdracht uit de bestemmingsreserve). Uit de aanvraag moet onder andere blijken dat de bijdrage nodig is om het project financieel haalbaar te maken.

 

Parkmanagement
Met de stortingen vanuit de ontwikkelingsprojecten van bedrijventerreinen en rente groeit ook deze reserve in de komende jaren. De bestedingen van deze bestemmingsreserve zijn om bijvoorbeeld parkmanagement op Eeneind II Zuid mogelijk te maken. Deze reserve heeft het doel om de kwaliteit en leefbaarheid van de Nuenense bedrijventerreinen in stand te houden en te verbeteren.

 

Groen voor rood
Met de bijdragen vanuit het project Nuenen West en de rente blijft deze reserve in de komende jaren groeien. De bestedingen van deze bestemmingsreserve zijn gericht op het verbeteren van het Dommeldal, dat als gevolg van de woningbouwontwikkeling Nuenen West een kwaliteitsimpuls moet te verkrijgen.

Conform de verslagleggingsvoorschriften van het BBV worden, op de balansdatum, voorzieningen gevormd voor bestaande risico’s van te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten (art. 44, lid 1b). Deze voorschriften zijn van toepassing op de Bouwgronden in Exploitatie.

 

Besluit Begroting en Verantwoording (BBV)
Er is nieuwe regelgeving voor de verslaglegging over de jaarcijfers van het grondbedrijf. In 2019 is de nieuwe notitie 'Grondbeleid in begroting en jaarverslaggeving juli 2019' uitgebracht door de commissie BBV. De ‘Notitie grondexploitaties 2016’ van de Commissie BBV en de veelheid aan vragen die naderhand zijn beantwoord over grondexploitatie en grondbeleid en daarmee samenhangende problematiek zijn vertaald in de nieuwe notitie. De notitie is zoveel mogelijk reeds vertaald in de actualisatie van de grondexploitaties en deze toelichting op het grondbeleid.

De grondexploitaties zijn ingedeeld conform het BBV. Er is een onderscheid gemaakt in Bouwgrond In Exploitatie (BIE ) en nog 3 projecten die onder de rubriek Materieel Vast Actief op de balans worden verantwoord. (voorheen bekend als Niet In Exploitatie Genomen Gronden (NIEGG-projecten)).

 

Bouwgronden In Exploitatie (BIE)
Bouwgrond in exploitatie heeft in alle gevallen betrekking op grondexploitaties in de uitvoeringsfase. In het verleden is in de praktijk een veelheid aan grondontwikkeling gerelateerde projecten geschaard onder het begrip grondexploitaties. Vanuit het belang van eenduidigheid is in bovenstaande notitie van de Commissie BBV voor afbakening van het begrip bouwgrond in exploitatie en de hieraan toe te rekenen kosten gezorgd om zoveel mogelijk aan te sluiten bij de bestaande regels zoals vastgelegd in de Wet ruimtelijke ordening.

Op basis daarvan is gekomen tot de definitie die binnen het BBV voor bouwgronden in exploitatie per 2016 geldt: gronden in eigendom van een gemeente, waarvoor de raad een grondexploitatiecomplex met een grondexploitatiebegroting heeft vastgesteld. Het startpunt van Bouwgrond in Exploitatie is zodoende het raadsbesluit met de vaststelling van het grondexploitatiecomplex, inclusief de grondexploitatiebegroting. Vanaf dat moment wordt de BIE geopend en kunnen kosten worden geactiveerd en bijgeschreven op de voorraadpositie op de balans.

Het betreft hier een (door de raad vastgestelde) grondexploitatie in "volle" uitvoering door of met medewerking van de gemeente.

Het begrip is van belang voor de wijze waarop het gemeentelijk eigendom wordt beoordeeld en opgenomen in de financiële administratie. Vervaardigingskosten van bouwrijp en woonrijp maken van de locatie worden geactiveerd ofwel bijgeschreven op het balansactief. Activering van de gemaakte kosten is acceptabel, omdat een grondexploitatie geen éénjarig proces is.

Is er sprake van een voorzienbaar negatief resultaat van de grondexploitatie, dan wordt dat verlies onmiddellijk genomen in de vorm van een voorziening. Is er echter sprake van een verwacht positief resultaat van de grondexploitatie, dan wordt het resultaat gewoonlijk genomen voor zover dat met voldoende zekerheid gerealiseerd is (tussentijdse winstneming) of bij voortdurende onzekerheid pas geheel aan het einde van het proces en bij afsluiting van de grondexploitatie (winstneming).

Over de gronden die onder materiële vaste activa vallen kan worden gesteld dat deze grond een vaste bestemming heeft en niet in een transformatieproces zit. Dit geldt ook voor gronden die anticiperend en strategisch zijn aangekocht maar waarbij geen sprake is van gebiedsontwikkeling. Het gaat hierbij veelal om ondergrond van gebouwen, wegen, parken, pleinen of van land-/bosbouwgronden. 

De activering van alle soorten grond geschiedt in de eerste plaats steeds tegen (historische) verkrijgingsprijs en bijkomende kosten. Op grond wordt niet afgeschreven. Grond wordt wel afgewaardeerd tot de marktwaarde indien sprake is van een (duurzaam) lagere marktwaarde. 

Een grondexploitatie is geen statische, maar vooral een dynamische berekening van verwachte kosten en opbrengsten in combinatie met gerealiseerde kosten en opbrengsten. Het berekenen van een resultaat van een grondexploitatie is geen "exacte wetenschap" en betreft een modellering van de verwachte toekomstige situatie in het project.

Voor grondexploitaties met een verwacht negatief resultaat zijn en worden voorzieningen gevormd. Ieder jaar wordt, bij de jaarrekening, de vereiste omvang van de voorzieningen en het benodigde weerstandsvermogen bepaald. De voorziening voor een grondexploitatie met een verwacht negatief resultaat wordt gevormd op basis van het resultaat op de dan geldende datum van contante waarde.

Uiteraard zijn ook de grondexploitaties en projecten met verwachte positieve resultaten “onder voorbehoud” en kunnen deze resultaten, voordat het project is afgerond, nog niet worden besteed. Deze positieve resultaten, en eventuele tussentijdse winstnemingen, zijn onder andere afhankelijk van de te realiseren verkopen van (bouwrijpe) grond.

Uit het oogpunt van doelmatigheid zal het college er naar streven om uitgaven, bedrijfseconomisch verantwoord, niet in een te vroeg stadium te doen en opbrengsten uit verkoop van bouwrijpe grond op het juiste tijdstip te realiseren.

Tenslotte worden bij de grondexploitaties ten behoeve van de jaarrekening jaarlijks risicoanalyses uitgevoerd. Door het kwantificeren van de belangrijkste kansen en risico’s bij de projecten worden de benodigde weerstandscapaciteit en het gewenst weerstandsvermogen in beeld gebracht.

Conform de richtlijnen van het Besluit Begroten en Verantwoorden moet tussentijds winst genomen worden bij positieve grondexploitaties. Bij het stelsel van baten en lasten zoals geformuleerd in het BBV zijn het toerekeningbeginsel, het voorzichtigheidsbeginsel en het realisatiebeginsel essentiële uitgangspunten. Baten en lasten – en het daaruit voortvloeiende resultaat – moeten worden toegerekend aan de periode waarin deze zijn gerealiseerd. Bij meerjarige projecten betekent dit dat (de verwachte) winst niet pas aan het eind van het project als gerealiseerd moet worden beschouwd, maar gedurende de looptijd van het project tot stand komt en ook als zodanig moet worden verantwoord. Het verantwoorden van tussentijdse winst is daarmee geen keuze maar een verplichting die voortvloeit uit het realisatiebeginsel. Bij het bepalen van de tussentijdse winst is het wel noodzakelijk de nodige voorzichtigheid te betrachten.

Voor het bepalen van de tussentijdse winst is aansluiting gezocht bij een algemeen aanvaardbare methodiek (bedrijfsleven, fiscaal), waarbij rekening is gehouden met de bijzondere kenmerken van gemeentelijke grondexploitaties. De doelstelling van het gemeentelijk grondbeleid is immers niet primair gericht op het behalen van financieel rendement, maar op het bereiken van het gewenste voorzieningenniveau voor inwoners en bedrijven. De 'Percentage of Completion' methode voor de tussentijdse winstneming houdt rekening met de fase waarin de grondexploitatie, zowel wat betreft de opbrengsten als de kosten, verkeert.

Naar rato van de voortgang van het project wordt tussentijds winst verantwoord. Hierbij wordt voor wat betreft de berekeningsmethodiek en de planinhoudelijke uitgangspunten niet afgeweken van de grondexploitatie of herziening zoals deze tot en met het verslagjaar door de raad is vastgesteld. Dit wordt berekend naar de mate waarin kosten en opbrengsten zijn gerealiseerd per individuele grondexploitatie. Hiermee wordt de totale winst over de individuele grondexploitatie opgedeeld/toegerekend aan de reeds verkochte kavels. Indien nog geen gronden zijn verkocht is er dus nog geen sprake van gerealiseerde winst.

Daarnaast wordt bij de bepaling van de tussentijdse winst rekening gehouden met de risico’s die specifiek samenhangen met de nog te realiseren kosten en opbrengsten van de individuele grondexploitaties. Voorbeelden hiervan zijn onzekerheden/risico’s over de aanbesteding van een (of meer) infrastructurele voorziening(en), die in een grondexploitatie zijn opgenomen, (bouw- en woonrijp maken) of onzekerheden/risico’s over de in de betreffende begrotingen van individuele grondexploitatie(s) opgenomen verwachtingen over afzetmogelijkheid of prijs van grond voor te bouwen vastgoed in een dynamisch marktsegment.

Rentelasten en –baten in een grondexploitatie
Op grond van de gewijzigde voorschriften vanuit het Besluit Begroting Verantwoording provincies en gemeenten (hierna BBV) is de rente voor de grondexploitaties herberekend, waarbij rekening is gehouden met de verhouding eigen vermogen en vreemd vermogen. 

 

Grondprijsbeleid
De Nota Grondbeleid 2019-2023, die in juli 2019 door de raad is vastgesteld, bevatte geen wijzigingen in het grondprijsbeleid ten opzichte van de Nota Grondbeleid 2012-2018. Deze grondprijzen worden toegepast als kaders en voorwaarden voor de gemeentelijke uitgifte van (bouwrijpe) grond in (nieuwe) grondexploitaties en projecten. Deze grondprijzen worden jaarlijks bezien en indien nodig geactualiseerd (door een nieuw vast te stellen Kader Grondprijzen en Exploitatiebijdragen). In december 2019 zijn de grondprijzen geactualiseerd en herzien en vastgesteld door de gemeenteraad.

 

Woningbouwprogrammering
Bij de jaarrekening 2019 is een geactualiseerde woningbouwplanning in de grondexploitaties opgenomen.

De gemeente houdt vast aan deze woningbouwplanning en nieuwe projecten zijn alleen mogelijk wanneer aangetoond kan worden dat deze projecten van volkshuisvestelijk belang zijn voor de gemeente. Daarnaast wordt de bestaande woningvoorraad steeds belangrijker. Oude wijken worden aangepakt en verbeterd. Verduurzaming van deze bestaande woningen wordt steeds belangrijker.

Bij raadsbesluit van de vaststelling van de jaarrekening 2019 zijn de prognoses per grondexploitatie / project voor laatst vastgesteld. Zoals is afgesproken wordt eenmaal per jaar, bij het jaarverslag, nagegaan of de vastgestelde prognoses inclusief de daaraan ten grondslag liggende calculaties nog actueel zijn of moeten worden bijgesteld.

In onderstaande tabel zijn de resultaten van winstgevende en verlieslatende projecten getoond. De winstgevende projecten en de geprognosticeerde winstneming is uiteraard onder voorbehoud van bijvoorbeeld de daadwerkelijke realisatie van grondverkopen in de projecten.